2. El Codi de Conducta a l'Estatut Bàsic de l'Empleat Públic (EBEP)
L’EBEP porta a terme, amb la regulació del Codi de Conducta, una unificació del catàleg de deures i obligacions exigibles a tots els empleats públics, amb independència del seu règim jurídic.
El Codi de Conducta recollit a l’EBEP s’inicia amb una obligació genèrica per a tots els empleats públics, que es formula en termes de deures:
- Hem de desenvolupar amb diligència les tasques que tenim assignades i hem de vetllar pels interessos generals, amb subjecció i observança de la Constitució i de la resta de l’ordenament jurídic.
- Hem d’actuar d’acord amb els principis següents:
| Objectivitat | Hem de portar a terme les funcions encomanades, basant-nos en elements objectius, independentment de les reflexions, dels sentiments o dels prejudicis que puguem tenir nosaltres a nivell personal. |
|---|---|
| Integritat | Hem d’actuar de manera íntegra, no corruptible, de forma que no podem acceptar pagaments, favors o qualsevol altre tipus de contraprestació que ens pugui influir en sentit positiu o negatiu a l’hora d’exercir les nostres funcions. |
| Arxiu electrònic | Tota la documentació registrada electrònicament ha de disposar de garanties de seguretat i d'arxiu a partir de sistemes tecnològics que permetin guardar i accedir, de manera senzilla, a la informació de què disposem. |
| Neutralitat, imparcialitat i respecte a la igualtat entre homes i dones | Hem d’actuar amb compliment del mandat constitucional de respecte al principi d’igualtat, sense que puguem discriminar ningú per raó de naixement, de raça, de nacionalitat, de sexe, de religió, d'ideologia o qualsevol altra circumstància personal o social, ni que puguem afavorir ningú més que un altre. |
| Responsabilitat | Hem de respondre de la nostra actuació professional, garantint la realització de les tasques que ens són encomanades i complint estrictament i eficaçment amb els deures que se’ns assignen. |
| Confidencialitat | Hem de ser curosos en mantenir discreció en les informacions que coneixem per raó del nostre càrrec, sense divulgar-les a terceres persones alienes. |
| Dedicació al servei públic | Hem decidit treballar en benefici de la societat i per la satisfacció de l'interès general, que preval sobre el nostre interès particular. |
| Transparència i accessibilitat | Hem de donar tota la informació que ens sigui requerida pels nostres superiors i per la ciutadania, de forma clara i entenedora, sempre que sigui possible, de manera que no infringim la protecció de dades personals, els deures de reserva i de discreció professional. |
| Exemplaritat i austeritat | Hem d'actuar de forma que servim d'exemple a la societat i hem de gestionar els recursos públics de forma sòbria i senzilla, fent-ne un ús indispensable. |
| Eficàcia | Hem d'orientar la nostra actuació professional a aconseguir l'objectiu pretès o desitjat, sense apartar-nos-en i amb la màxima agilitat possible. |
| Honradesa | Hem d'actuar amb integritat, de forma correcta, comunicant sempre qualsevol interès privat que tinguem en una qüestió i gestionant els recursos i mitjans públics al nostre abast de forma estricta i recta. |
Aquests principis són, en realitat, valors que es troben vinculats als valors democràtics recollits a la Constitució espanyola, com la integritat, la responsabilitat, la transparència, l'exemplaritat, l'austeritat, l'honradesa, la promoció de l’entorn cultural i medioambiental i el respecte a la igualtat entre homes i dones. D’altres tenen un caire purament instrumental, per afavorir el compliment dels fins propis de l’Administració com a institució: l'objectivitat, la neutralitat, la imparcialitat, la confidencialitat, la dedicació al servei públic, l'accessibilitat i l'eficàcia.
L’EBEP formula una declaració general, en el sentit que els principis i regles establerts en el Codi de Conducta informaran de la interpretació i aplicació del règim disciplinari dels empleats públics. Per tant, tota conducta professional que s’allunyi del que estableix aquest Codi de Conducta podrà ser objecte d’incoació d’un expedient disciplinari i de la imposició de la corresponent sanció disciplinària per part de l’Administració en la qual presta serveis cada persona. Tot això, a banda de la possible exigència de responsabilitats penals que es puguessin derivar de la nostra actuació pública no ajustada al que s'ha exposat anteriorment.
2.1. Els principis ètics
Els principis ètics que recull el Codi de Conducta de l’EBEP tenen la naturalesa de principis axiològics (estan vinculats amb la teoria dels valors, és a dir, ens assenyalen què és bo i què és dolent) i són un patró de referència per a l’acció pública de tots els empleats públics.
Són els que s’assenyalen a continuació:
Respecte a la Constitució i a l'ordenament jurídic. L'Administració, i per tant també els empleats públics, hem de respectar la Constitució, l'Estatut d'Autonomia de Catalunya i els principis i normes que regeixen l'ordenament jurídic, de forma que tenim l'obligació de complir i donar compliment a la LLei, ajustant la nostra actuació professional a aquests valors i principis.
Objectivitat i imparcialitat en l'exercici de funcions. Comporta el deure de neutralitat i d'independència política, de forma que la nostra actuació professional s'ha d'adreçar a satisfer l'interès general i es fonamentarà en consideracions objectives.
Lleialtat i bona fe amb l'Administració. La nostra relació amb l'Administració s'ha de regir per la lleialtat i tenim l'obligació de col·laborar de forma positiva amb els nostres companys, els comandaments i els ciutadans quan ens ho requereixin.
Respecte als drets fonamentals i llibertats públiques. Comporta la prohibició genèrica de no discriminació, recollida a l'article 14 de la Constitució, i l'adequació de la nostra actuació a complir amb tots els drets fonamentals i llibertats públiques recollits al títol I de la Constitució Ves-hi
Deure d'abstenció dels assumptes que plantegin conflictes d'interessos. Els empleats públics ens hem d'abstenir i, per tant, no podem intervenir en aquells assumptes en els que hi tinguem un interès personal, com tampoc podem realitzar cap activitat privada que pugui suposar un risc de plantejar conflictes d'interessos amb el lloc de treball públic. L'article 28 de la Llei 30/92, de règim jurídic de les Administracions públiques i del procediment administratiu comú, recull quins són els motius d'abstenció de les autoritats i personal al servei de les Administracions públiques. Aquest deure té íntima relació amb el sistema d'incompatiblitats que regeix a les Administracions públiques per al seu personal, i que prohibeix o limita l'exercici d'una altra activitat pública o una activitat privada a banda de l'activitat pública principal que es porta a terme a l'administració. Hi ha uns supòsits taxats i que requereixen la prèvia sol·licitud de l'empleat i l'autorització expressa de l'Administració.
Prohibició d'intervenir en activitats econòmiques que suposin conflicte d'interessos. Els empleats no podem contraure obligacions econòmiques ni intervenir en operacions financeres, obligacions patrimonials o negocis jurídics amb persones o entitats quan puguin suposar un conflicte d'interessos amb les obligacions del nostre lloc de treball públic.
Prohibició d'acceptar tracte de favor o situacions d'avantatge injustificat. La introducció d'aquest principi ètic en el Codi de Conducta dels empleats públics és una mostra de la preocupació del legislador per evitar actuacions vinculades a la corrupció. Els empleats tenim prohibit acceptar cap tracte de favor o cap situació que impliqui privilegi o avantatge injustificat per part de persones físiques o entitats privades. Aquest principi ètic tindria el seu reflex en el Codi Penal, que tipifica als articles 419 i 420 el delicte de suborn i que sanciona amb penes de presó que van dels 2 als 6 anys, multa de 12 a 24 mesos i inhabilitació especial per al lloc de treball o càrrec públic de 3 a 12 anys.
Consecució de l'interès general i els objectius de l'organització. Els valors de dedicació i d'orientació a l'acompliment dels objectius i resultats fixats per l'organització regeixen en tot moment la nostra activitat com a empleats públics, d'acord amb aquest principi vinculat a l'acompliment professional i la responsabilitat i professionalitat dels servidors públics.
Prohibició d'influir en els procediments. Aquest principi està íntimament relacionat amb el principi assenyalat anteriorment d'objectivitat i d'imparcialitat en l'exercici de les funcions, de manera que s'imposa als empleats el deure d'evitar cap comportament o activitat que pugui vulnerar el procediment administratiu establert per a cada cas o que pugui suposar un avantatge no justificat ni objectiu cap a un tercer. Aquesta prohibició també comporta el fet que la nostra actuació com a empleats no pot suposar que rebem nosaltres directament, o una autoritat pública, cap benefici en perjudici de terceres persones.
Compliment de les tasques amb diligència i dins del termini establert. Aquest principi, molt vinculat també amb el deure de consecució de l'interès general i dels objectius de l'organització, significa materialitzar els objectius marcats dins del període fixat, d'acord amb un principi general d'eficiència, el qual revertirà positivament en una millora de la imatge de l'Administració i una major satisfacció de la ciutadania envers els serveis públics que rep. Aquest principi és un reflex del que, ja fa anys, va fixar la Llei 30/1992, de règim jurídic i del procediment administratiu comú, quan en els seus articles 41 i 47 va establir la responsabilitat directa dels empleats públics en la tramitació dels assumptes que tinguin al seu càrrec i l'obligatorietat que implica el compliment dels terminis fixats en la legislació de procediment administratiu, també per a les autoritats i personal al servei de l'Administració i no només per als ciutadans.
Dedicació al servei públic. Aquest principi suposa una concreció del principi general de neutralitat, doncs implica que els empleats públics hem d'abstenir-nos de conductes que puguin ser contràries a les necessitats del servei. Tenim l'obligació d'evitar qualsevol conducta que pugui comprometre la neutralitat en l'exercici dels serveis públics.
Secret i discreció professional. Els empleats públics tenim el deure de secret professional en aquelles matèries regulades per la normativa vigent en matèria de secrets oficials, en matèries relatives a la defensa i a la seguretat de l'Estat i les matèries classificades, com també aquelles dades que afectin a la intimitat de les persones i que es trobin protegides específicament per la Llei orgànica de protecció de dades. L'incompliment d'aquest deure pot ser objecte de sanció, d'acord amb la tipificació, i considerat com a falta molt greu segons l'article 95.2.f de l'EBEP en relació a la mera negligència en la custòdia de secrets oficials i també pot ser objecte de la comissió d'un delicte de revelació de secrets, tal i com el recullen els articles 415 a 417 del Codi penal.
2.2. Els principis de conducta
L’EBEP recull en el capítol relatiu als drets dels empleats públics i al Codi de conducta un seguit de deures bàsics dels empleats públics, que denomina principis de conducta, i són els que s’assenyalen a continuació:
Atenció i respecte al ciutadà i al conjunt d'empleats públics. A banda de l'obligació esmentada anteriorment d'ajustar la nostra conducta en el respecte als drets fonamentals i llibertats públiques, evitant tota actuació discriminatòria, en aquest apartat relatiu als principis, es recull un deure genèric dels empleats públics de tractar amb atenció, consideració, educació i respecte a la ciutadania, als superiors jeràrquics i a qualsevol altre company o empleat públic.
Desenvolupament amb diligència i compliment de la jornada i horari. Com un corolari al principi ètic esmentat anteriorment de dedicació al servei públic, es concreta aquí el nostre deure de complir amb la jornada i horaris laborals, d'acord amb les condicions que tingui fixades cada Administració. Des del juliol del 2012, aquest principi s'ha vist afectat per la previsió del legislador estatal relativa a la fixació d'una jornada ordinària de 37'5 h setmanals de mitjana en còmput anual com una obligació mínima i global per a totes les administracions.
Obediència als superiors excepte infracció manifesta de l'ordenament jurídic. El deure dels empleats públics d'obeir les instruccions i ordres professionals dels superiors té la seva limitació en el punt relatiu a que, aquestes ordres constitueixin una infracció manifesta de l'ordenament jurídic. L'empleat té l'obligació de posar-les immediatament en coneixement dels òrgans d'inspecció corresponents. En aquest sentit, hem de tenir ben present el que estableix l'article 410 del Codi Penal, quan assenyala que:
“Les autoritats o funcionaris públics que es neguessin obertament a donar compliment a resolucions judicials, decisions o ordres de l'autoritat superior, dictades dins de l'àmbit de la seva respectiva competència i revestides de les formalitats legals, incorreran en la pena de multa de 3 a 12 mesos i inhabilitació especial per a lloc de treball o càrrec públic de 6 mesos a 2 anys”.
Ara bé, no incorreran en responsabilitat criminal les autoritats o funcionaris per no complir un mandat que constitueixi una infracció manifesta, clara i terminant d'un precepte de Llei o de qualsevol altra disposició general.
Compliment dels drets i obligacions dels ciutadans. Els empleats tenim el deure genèric de facilitar a la ciutadania el compliment dels seus deures i l'exercici dels seus drets. Tenim l'obligació d'informar als ciutadans sobre aquelles matèries o assumptes que tinguin dret a conèixer i els hi hem de facilitar l'exercici dels seus drets i el compliment de les seves obligacions, havent d'adaptar aquesta obligació d'ajuda i suport a les característiques, capacitats i limitacions de cada ciutadà.
Austeritat i conservació dels recursos públics. La nostra actuació com a empleats públics ha d'estar sempre presidida per donar compliment als interessos generals, evitant que es pugui produir algun benefici propi o per a terceres persones que s'aparti d'aquest deure. Tenim l'obligació d'administrar els recursos públics i els béns públics amb austeritat i de no usar-los en benefici propi o de persones properes a nosaltres. També tenim el deure de conservar i vetllar pel bon estat dels béns i recursos públics.
Rebuig de qualsevol regal, favor o servei. Per tal de garantir l'objectivitat i la imparcialitat en la nostra actuació com a empleats públics, tenim el deure de rebutjar qualsevol regal, favor o servei que se'ns ofereixi en condicions avantatjoses i que vagi més enllà dels usos habituals, socials i de cortesia, com per exemple un regal d'un calendari o d'una agenda per part d'altres administracions, entitats financeres, etc. En aquest sentit, hem de tenir ben present el que hem assenyalat anteriorment sobre la prohibició de no acceptar cap tracte de favor o situació que impliqui un avantatge injustificat, i de les repercusions que aquest comportament pot tenir en l'àmbit del Codi Penal.
Garantir la constància i la permanència dels documents. En aquest cas, el nostre deure va més enllà d'evitar la publicitat indeguda dels expedients i documentació administrativa i del deure de discreció. Aquest principi comporta l'obligació de conservar, correctament arxivats i de forma íntegra, tots els documents que integren un expedient administratiu, per facilitar-ne la seva transmissió i lliurament a l'arxiu municipal o a d'altres unitats administratives, si és el cas, en perfectes condicions.
Aquest deure es troba directament relacionat amb el dret dels ciutadans a accedir als registres i als documents sempre que aquests expedients corresponguin a procediments finalitzats en la data de sol·licitud, i es troba recollit a la legislació de procediment administratiu (art. 37.1 LRJAP-PAC).
Actualització de la formació i qualificació. Els empleats públics tenim el dret i el deure de dur a terme, permanentment, una formació professional i de reciclatge per tal de seguir exercint les funcions que tenim encomanades amb plenes garanties de professionalitat, rigor i exigència. El deure genèric de formació i qualificació professionals aquí establert, també té una clara vinculació amb el pla de carrera i desenvolupament professional que tingui establert cada organització, ja que l'excel·lència en l'actuació professional ha de tenir el seu reflex en la carrera administrativa.
Observança de les normes de seguretat i salut laborals. D'acord amb l'article 40.2 de la Constitució, els poders públics tenen el deure de vetllar per la seguretat i higiene en el treball, com un dels principis rectors de la política social i econòmica. Aquest mandat constitucional es va veure recollit el 1995 amb la Llei de prevenció de riscos laborals, la qual estableix un seguit d'obligacions per a l'Adminisitració, en tant que empleadora a efectes laborals, com també un correlatiu règim de deures per a cada treballador en matèria de compliment dels plans i avaluacions de riscos laborals i utilització dels equips de protecció individuals i col·lectius que es facilitin en cada cas.
Participació en la millora i eficàcia del servei. Aquest principi de conducta comporta l'obligació dels empleats públics de posar en coneixement dels superiors, o dels òrgans competents, les propostes que considerem adequades per a millorar el desenvolupament de les funcions de la unitat en la que estiguem destinats. Suposa una declaració expressa que remarca la iniciativa i la responsabilitat de cadascun de nosaltres envers la millora dels serveis i funcions que tenim encomanades, de manera que aquesta és una competència que és requerida per tots i cadascun dels llocs de treball de l'organització. La implicació de tothom és un element clau per a la millora dels serveis públics i del funcionament de l'Administració pública en general.
Dret del ciutadà a ser atès en la llengua oficial del territori. El dret dels ciutadans a rebre una atenció correcta per part de les autoritats i del personal de les administracions públiques es concreta en un deure de conducta, que suposa la nostra obligació d'atendre als ciutadans en la llengua oficial que sol·licitin, sempre que es tracti de qualsevol de les llengües oficials del nostre país, és a dir, en català i en castellà indistintament (l'aranès no té el caràcter de llengua oficial a Catalunya).
En aquest sentit, l'article 9 -relatiu a la llengua de les Administracions de Catalunya- de la LLei 1/1998, de 7 de gener, de política lingüística estableix que “la Generalitat, les administracions locals i les altres corporacions públiques de Catalunya, les institucions i les empreses que en depenen i els concessionaris de llurs serveis han d'emprar el català en llurs actuacions internes i en la relació entre ells. També l'han d'emprar normalment en les comunicacions i les notificacions adreçades a persones físiques o jurídiques residents en l'àmbit lingüístic català, sens perjudici del dret dels ciutadans i ciutadanes a rebre-les en castellà, si ho demanen.”
L’aplicació d’aquest Codi de Conducta requereix que, en cada actuació professional que portem a terme, reflexionem sobre si estem complint amb allò que aquest ens marca i, en el cas que ens trobem en un conflicte entre valors a l’hora de prendre una decisió, cal saber prioritzar correctament en cada cas, quin és el valor prioritari o determinant, sense que això suposi haver de desconèixer totalment la resta de valors en joc.
Incorporar l’ètica a la nostra actuació professional ens exigeix, com a empleats públics, qüestionar-nos, en cada moment, la moralitat de la finalitat que persegueix tota ordre o tasca que se’ns ha encomanat, doncs la legalitat, l’eficiència i l’eficàcia no són per si soles valors suficients que facin que haguem de desconèixer la igualtat, la justícia o l’equitat.
En aquest sentit, no podem desconèixer l’impacte final d’una actuació pública pel fet de ser una ordre donada per un superior jeràrquic, doncs la nostra actuació professional no es pot limitar a complir la instrucció de manera automàtica, sense fer cap valoració sobre la seva validesa, legitimitat i intenció, adreçada a donar compliment a l’interès general i no al particular o d’un grup o interès determinat. Si no fem aquesta valoració prèvia, la nostra decisió no estaria essent moralment correcta i, tal i com vèiem a l’inici d’aquest mòdul, un Codi de conducta és un element que té una clara vinculació amb l’ètica profesional i, en darrer terme, amb l’ètica pública.