1. Quines fases té el procediment administratiu?
Iniciació. Serveix per iniciar un expedient i pot tenir dues vies d’origen:
- D'ofici, on és la pròpia administració qui l'inicia. Per exemple, aprovar una ordenança de civisme i convivència.
- A instància de part, on és l’interessat qui impulsa l’inici. Per exemple, demanar com a particular una llicència per edificar una casa en un solar.
Ordenació i instrucció. Serveix per aportar tots els elements de judici necessaris i a tenir en compte per dictar la resolució final. Per exemple, en un procediment sancionador, l’informe del policia, les al·legacions de descàrrec de l’afectat, el resultat de les proves toxicològiques, etc.
Resolució o terminació. Serveix per fixar les determinacions finals que resolen definitivament l’expedient. Per exemple, després de tramitar un procés selectiu de personal, nomenar un funcionari.
1.1. Fase d'inici del procediment
Un procediment pot iniciar-se d’ofici o a instància de part. La iniciació d’ofici consisteix en una resolució d’incoació adoptada per l’òrgan competent per pròpia iniciativa, per ordre d’un òrgan superior, a petició d’altres òrgans o per denúncia. La iniciació a instància de part comporta la presentació d’una instància per part de l’interessat.
Aquestes sol·licituds d’iniciació de l’expedient han d’indicar:
- Les dades personals.
- El mitjà preferent: l’adreça, postal o electrònica, als efectes de les notificacions.
- Els fets, les raons i la petició referent a la sol·licitud.
- El lloc i la data.
- Entitat pública o òrgan al qual s’adreça la sol·licitud.
- La signatura de la persona interessada.
Es poden acompanyar amb la sol·licitud, els documents i les dades necessàries per a completar-la o justificar-ne els fets, les raons i les peticions que s’hi contenen.
Es té dret a obtenir un resguard o una còpia anotada que n’acrediti la presentació, juntament amb la data i hora i el número de registre d’entrada.
Amb l’escrit, l’interessat pot presentar altra documentació que acompanyi la sol·licitud. Si es tracta d’originals a lliurar a l’administració, tindrà dret a obtenir-ne abans còpies segellades. Si en canvi, la documentació que presenta són originals que pot recuperar, caldrà fer-ne còpies compulsades per adjuntar a l’escrit abans que se li retornin els originals. En aquestes compulses, o també dites còpies autèntiques, s’hi estén una diligència que indica que s’ha confrontat amb l’original.
L’ajuntament ha de facilitar models normalitzats de sol·licituds de procediments nombrosos i ha de donar un termini de deu dies de subsanació per rectificar la instància, amb l’advertiment que si no ho fa es considera que desisteix de la petició.
Un escrit adreçat a l’ajuntament es pot presentar:
- A les oficines de registres de l’ajuntament.
- Des de les oficines de correu de tot l’estat. En aquest cas, si es vol tenir constància de l’enviament i la data, cal demanar el servei de correu administratiu o sobre obert.
- Des de les representacions diplomàtiques i oficines consulars a l’estranger.
- En altres administracions, però només si hi ha conveni específic que ho reculli expressament, per exemple el de finestreta única.
Cal tenir en compte que la presentació davant la pròpia administració pot ser física, presencial o per correu postal, o bé telemàtica per via electrònica. En aquest darrer cas, l’administració haurà de tenir habilitat aquest tipus de presentació per al tràmit en qüestió. Si es fa per via telemàtica, podrà presentar-se durant les 24 hores dels set dies de la setmana de tots els dies de l’any, representant, sens dubte, un avantatge enfront la limitació horària que comporta la presentació física a les oficines de registre.
Després de la instrucció de l’expedient, iniciat d’ofici o a instància de part, es dictarà resolució definitiva.
Excepcionalment, al moment d’iniciar l’expedient, l’òrgan competent per a resoldre-ho pot adoptar mesures per assegurar-ne l’eficàcia. Són les anomenades mesures provisionals, que no poden causar perjudicis de difícil o impossible reparació ni violar drets emparats per les lleis. Els requisits i l’excepcionalitat de les mesures provisionals de l’àmbit administratiu presenten similituds amb les mesures cautelars de l’àmbit judicial, per exemple, quan a l’inici del procés, i per tant sense haver-se dictat sentència, s’ordena presó preventiva.
1.2. Fase d'ordenació i instrucció del procediment
L'ordenació consisteix en l’impuls de la tramitació. S’ha de tenir en compte que:
- Els expedients s’han d’impulsar d’ofici, no cal que vagi instant cada tràmit l’administrat.
- S’ha d’actuar d’acord amb els principis de celeritat i eficàcia.
- No cal que els actes d’un procediment siguin necessàriament successius, de manera que s’han de fer en un sol acte els tràmits que puguin ser simultanis.
Els interessats poden formular queixa o reclamació quan aquests principis s’incompleixen.
La instrucció de l’expedient és el conjunt d’actes que aporten els elements de judici necessaris per a la resolució final. Els tràmits propis de la fase d’instrucció són:
- Al·legacions, que poden formular els interessats sempre abans del tràmit d’audiència. Per exemple, quan un ciutadà manifesta els arguments pels quals considera que se’l proposa de sancionar injustament.
- Proves, quan calgui acreditar determinats fets. Per exemple, els resultats d’una prova d’alcoholèmia en un expedient de sanció de trànsit.
- L’interessat pot designar tècnics perquè l’assisteixin en l’acte de prova.
- Si són proves que comporten despeses l’ajuntament pot demanar–ne una bestreta a compte i liquidar després d’acord amb el cost real.
- Informes, per aportar els elements de judici de caràcter tècnic. Per exemple, consideracions econòmiques de l’interventor, jurídiques del secretari, urbanístiques de l’arquitecte…
En relació a l'obligatorietat de demanar els informes, poden ser:
- Preceptius, quan resulta obligat sol·licitar-los. Per exemple, l’informe de l’interventor, abans de contractar, sobre l’existència de previsió adequada i suficient al pressupost municipal.
- Facultatius o potestatius, quan no resulta obligat sol·licitar-los però es creu convenient disposar-ne. Per exemple, un informe de l’àrea de serveis socials sobre la situació de pobresa a un municipi, abans de crear un banc d’aliments municipal.
En relació a l'obligatorietat de resoldre en el mateix sentit que l’informe, poden ser:
- Vinculants, que obliguen a resoldre en el mateix sentit que l’informe. Per exemple, l’informe de l’interventor, abans de contractar, sobre l’existència de previsió adequada i suficient al pressupost municipal; si indica que no hi ha crèdit no es pot contractar.
- No vinculants, quan no resulta obligat seguir el seu sentit. Per exemple, un informe de l’àrea de serveis socials sobre la situació de pobresa recomanant un banc d’aliments no obliga a crear-lo necessàriament.
Alerta! Amb caràcter general, els informes són facultatius i no vinculants, llevat que una norma ho disposi expressament d’altra manera. Notem però, que un informe freqüent al món municipal, el de l’interventor sobre l'existència de crèdit abans de contractar, és justament al contrari, preceptiu i vinculant, perquè així ho disposa la normativa contractual i d’hisendes locals.
L'informe s’ha d’emetre, amb caràcter general, en el termini de deu dies. Si correspon emetre l’informe a una altra administració i no s’emet a termini, prossegueixen les actuacions, si pot no tenir-se en compte que s'emeti més tard.
1.2.1. Participació dels ciutadans
Particular. Tràmit d’audiència. Es posa de manifest a l’interessat l’expedient una vegada instruït i abans de redactar la proposta de resolució. Se li dóna un termini d’entre 10 i 15 dies perquè examini l’expedient i formuli al·legacions o porti els documents que li convinguin. Tampoc cal si els interessats manifesten que no compareixeran en el tràmit. No cal fer el tràmit si en resoldre no es tenen en compte altres documents que els aportats pel mateix interessat. Són interessats a l’expedient aquells que el promouen com a titulars de drets o interessos legítims. També els que, sense haver-lo iniciat, tenen drets que poden resultar afectats per la decisió que s’adopti.
General. Informació pública. Quan s’anuncia a través d’un diari o butlletí oficial que qualsevol persona, física o jurídica, pot examinar l’expedient. Se’ls dóna un termini mínim de 20 dies perquè examinin l’expedient i formulin al·legacions.
La incompareixença en aquest tràmit no impedeix formular recurs contra la resolució definitiva de l’expedient. La compareixença en aquest tràmit no dóna per si sol la condició d’interessat a l’expedient, tot i que, si formulen al·legacions, tenen dret a una resposta que pot ser comú per tots aquells que plantegin qüestions similars.
1.3. Fase de terminació
La fase de terminació consisteix en la finalització de l’expedient. L’Administració està obligada a dictar resolució expressa en tots els procediments iniciats i a notificar-la. Només s’exceptua quan s’acaben en pacte o conveni i en els supòsits sotmesos al deure de comunicació prèvia o declaració responsable.
La resolució pot ser normal o anormal:
Resolució normal: Es tracta d’una resolució expressa que decideix definitivament sobre la qüestió plantejada a l’expedient. Per exemple, un decret pel qual es concedeix excedència a un funcionari que ho ha sol·licitat.
Resolucions anormals:
- Desistiment. Quan l’interessat manifesta desistir de la sol·licitud formulada, sempre que no estigui prohibit per la norma. Per exemple, quan un ciutadà es desdiu d’una sol·licitud de llicència d’obres que ha demanat, i que per tant, no caldrà ni concedir-la ni denegar-la, sinó arxivar l’expedient.
- Renúncia. Quan l’interessat renuncia al dret que l’empara per formular la sol·licitud. Similar a l’anterior, però aquí l’interessat renuncia al dret.
- Caducitat. Quan es paralitza la tramitació de l’expedient perquè l’interessat requerit no compareix o no aporta la documentació que se li ha demanat. Se l’ha d’haver advertit expressament i han d’haver transcorregut tres mesos.
- Per convenció. Quan l’ajuntament acorda amb pacte o conveni que posa fi al procediment, sempre que no es tracti de matèries on està prohibida la transacció.
- Silenci administratiu. Quan l’ajuntament no ha resolt en el termini que tenia per fer-ho i la norma preveu, expressament, que es produeix un estimació o una desestimació presumpta pel mer transcurs d’aquest temps. Per exemple, quan un ciutadà ha demanat una llicència d’obres majors i l’ajuntament no ha resolt en el termini dels dos mesos que tenia per a fer-ho i el ciutadà pot entendre desestimada la seva sol·licitud. Es parla així, d’actes produïts per silenci positiu o negatiu, segons els casos, o de resolucions presumptes positives o negatives.
En cas de prescripció, de renúncia del dret, de caducitat del procediment o de desistiment de la sol·licitud i de la desaparició sobrevinguda de l’objecte del procediment, la resolució definitiva posa de manifest aquesta circumstància.
En cas d’haver-se produït una resolució presumpta per silenci administratiu es pot acreditar, entre d'altres mitjans admesos en dret, a través d’una certificació que deixi constància de la sol·licitud i de l’absència de resolució dins del termini legal per dictar-la. Tot i això, cal tenir en compte que no haver dictat resolució en el termini que s’havia de dictar no eximeix de dictar resolució expressa igualment, que serà extemporània.
Resolució expressa extemporània:
- Si per silenci s’havia produït un acte presumpte desestimatori, la resolució extemporània posterior podrà confirmar el sentit desestimatori o bé estimar-lo, millorant al condició.
- Si per silenci s’havia obtingut un acte presumpte estimatori, la resolució posterior, fora de termini, només podrà confirmar aquest sentit, és a dir, no podrà denegar allò ja concedit.
No es poden adquirir, per silenci, facultats contràries a l’ordenament jurídic. El silenci és desestimatori en diversos supòsits taxats. Per exemple, en matèria de recursos administratius, quan s’exerceix el mer dret de petició, quan comporta transferir facultats relatives al domini públic o servei públic, etc.
Per tant, a banda de l’eficàcia i de l’obligació de servei públic de qualitat, és important resoldre en el termini legal o reglamentari, també per raons de seguretat jurídica.