Funcions i rols de la funció dels llocs de comandament

En realitat l’existència d’objectius és que dona sentit a una organització, que no és més que la unió d’esforços d’un grup de persones per tal d’assolir alguna cosa que individualment no podrien assolir.

Evidentment que el tema no és tan simple i convé diferenciar els diversos nivells de planificació amb els seus diferents tipus d’objectius i que han de ser coherents entre si:

Però a més, en el món local, hi ha diverses fonts legítimes de planificació que també haurem d’integrar:

• Definició de les polítiques públiques a càrrec de l’equip de govern, legitimat democràticament.
• Definició de les línies estratègiques a càrrec dels/de les regidors/ores i de l’alta direcció de l’ajuntament, amb la legitimitat que emana de l’encàrrec gerencial.
• Definició dels objectius generals i operatius a càrrec dels comandaments i dels tècnics de l’ajuntament amb la legitimitat tècnica que implica el seu rol.

I tot això en el que els anglosaxons anomenen el món VUCA, acrònim de Volatility, Uncertainty, Complexity i Ambiguity, i que en català podem traduir com VICA (“volatilitat, incertesa, complexitat i ambigüitat”). A l’apartat següent, hi veurem com afecta això la planificació, en el ben entès que aquestes característiques no afecten totes les funcions públiques. Hi ha tasques tècniques més estables i concretes que permeten ser planificades sense problema amb criter is clàssics.

La planificació, que és una mirada vers el futur, resulta sempre difícil però, en un entorn VICA, aquesta dificultat hi augmenta. Vegem quines són les conseqüències en la planificació:

• Volatilitat: el ritme de canvi s’accelera; només cal pensar en les dinàmiques socials, econòmiques i polítiques. Els exemples són nombrosos com la incorporació constant de prestacions en serveis socials, o en els canvis tecnològics i el seu impacte en l’escola o en els hàbits dels joves. En molts casos, això comporta la necessitat de planificar amb terminis més curts, o d’admetre la revisió periòdica de les previsions, amb la qual cosa la planificació es converteix en un procés d’aprenentatge més que prescriptiu.

• Incertesa: molt relacionat amb l’anterior, la gran quantitat d’esdeveniments, de canvis, nous actors, etc. fan que el futur que es valora com a probable sigui sempre una tria entre diverses opcions. Els sistemes d’informació i la gestió dels big data poden ajudar, però no poden clarificar absolutament un futur farcit d’interrogants. Com a exemple paradigmàtic, encara que depassi el nivell de l’Administració local, recordem els dubtes que genera una crisi econòmica com la de 2008 a l’hora de decidir les polítiques més adients. En moments d’alta incertesa es recomana treballar amb diversos escenaris alternatius, disposar de sensors per identificar les tendències, i tenir capacitat d’adaptació àgil enfront de les situacions.

• Complexitat: el nombre d’actors que poden incidir en la planificació, o que es poden veure afectats per ella cada cop és més nombrós. Des d’un punt de vista intern, els projectes transversals obliguen a considerar les diferents sensibilitats sobre el mateix tema, i des d’un punt de vista extern les col·laboracions interadministratives, amb el tercer sector i també amb el sector privat, porten a la necessitat d’arribar a acords constants per tirar endavant les estratègies. Una situació complexa és qualitativament diferent d’una de complicada, en la qual existeix una resposta tècnica, més o menys difícil, que dona la solució al repte plantejat. La resposta enfront de la complexitat només pot ser la gestió de les expectatives dels diferents grups d’interès i la cerca d’acords que facin compartits els objectius. Els processos participatius en són un dels exemples possibles en relació amb els diferents grups socials.

• Ambigüitat: com ja es pot imaginar després de veure les tres primeres característiques VICA, si les coses canvien molt ràpid, hi ha diversos escenaris possibles i hem de tenir en compte molts actors, la idea de l’encert-error o, en d’altres paraules, de bons objectius o objectius equivocats queda relativitzada. En moments de molta ambigüitat en els quals no existeix una única resposta tècnica i en què les opcions es multipliquen, la “bona resposta” serà aquella que puguem acordar amb els diferents actors triant entre diferents alternatives i amb la consciència que segurament l’haurem de revisar.

A principis del segle XX, la direcció per instruccions era considerada la manera apropiada i adequada de dirigir. Els dràstics canvis iniciats a meitat del segle XX, van fer necessari adequar un nou estil de management, la direcció per objectius. En l’Administració pública tradicional que seguia fonamentalment procediments administratius adreçats als administrats, aquesta forma de dirigir era coherent i útil, ja que la discrecionalitat en la gestió era limitada. En la mida en què l’estat del benestar va ampliant la cartera de serveis i aquests han de garantir un nivell de qualitat, aquesta manera de direcció troba les seves limitacions.

La DpO permet predir, controlar i explicar el que passa dins del funcionament organitzacional.

Per aplicar la DpO, hem de seguir els passos següents:

1. Assegurar que la missió, visió, els valors, la filosofia i política d'actuació de l’organització està clara i ben comunicada i que és compresa adequadament, tant pel comandament que aplica la DpO com pels membres de l'equip que l’han d’implementar.
2. Acordar entre el comandament i el col·laborador la metodologia que seguiran per fixar els objectius i realitzar el control de la marxa dels mateixos (model d'entrevista, temporalitat, ítems que cal revisar).
3. Fixar els objectius i els reptes a què s'enfrontarà cada membre de l'equip. Cada integrant d’un equip, coneixent bé els objectius estratègics i de la seva àrea, proposarà objectius en el seu àmbit que ajudin a aconseguir l'objectiu global i els acordarà amb el directiu.
4. Dotació de recursos: entre tots dos, es deixaran clars els recursos necessaris per aconseguir aquests objectius.
5. Clarificació de responsabilitats: el directiu i el col·laborador acorden en aquest punt les responsabilitats que tindrà el col·laborador i per les quals se li demanaran comptes en un moment determinat.
6. Feedback: a la DpO, el feedback és fonamental. El col·laborador i el directiu han de fixar conjuntament el format amb què es rebrà el feedback, la seva temporalitat i el seu contingut. Sense un feedback adequat no hi ha direcció per objectius possible.

Com es pot veure, el mètode és molt exigent i no sempre és fàcil implementar-lo en la seva totalitat. També és cert que el grau de participació no deixa de ser discrecional.

Si bé la direcció per objectius (DpO) ajuda a visualitzar els fins, els reptes i els recursos necessaris per poder iniciar un pla d'acció, encaminat a desenvolupar les possibles rutes o els itineraris de treball, cap als objectius marcats, en la nostra societat i en el nostre temps tenen una capacitat limitada per enfrontar els nivells d'alta complexitat, i canvi constant que fan que en alguns moments la planificació per objectius hagi de ser revisada amb certa freqüència, com succeeix, per exemple, en àmbits com promoció econòmica o serveis socials.

En ocasions, els valors organitzatius són explícitament declarats; en altres, suren en l'ambient o al “clima organitzacional”; finalment hi ha situacions en què no es dona una estreta coherència entre els valors que es declaren i els que realment s'observen i respiren en el dia a dia. Si pretenem un rendiment professional d'alta qualitat, els factors qualitatius o valors intangibles com imaginació, confiança, sensibilitat, creativitat, llibertat o autenticitat són tan importants o més que els conceptes quantitatius econòmics tradicionals, com optimització, orientació al client o productivitat (Garcia, S. 2011). El servei públic, a més, no pot quedar mancat de valors com l’equitat, l’orientació a la ciutadania o la transparència.

Definir una missió, visió i valors ha de ser un compromís múltiple:

• D'una banda, ha de donar resposta a tots els grups d'interès de l’organització (equip de govern, gerència, tècnics i administratius, proveïdors i la societat a la qual es presta servei) mitjançant el compliment de la seva missió.
• D'altra, formular el que volem ser en el futur, al qual es vol arribar aconseguint la visió.
• I sobretot fer dels valors el marc d'actuació que dirigeix les formes i maneres de fer de l'organització en la relació amb els seus stakeholders.

Implementar una DpV no és una qüestió de setmanes o mesos, és un llarg procés que requereix atenció i cura constant. Els passos imprescindibles per dur-la a la pràctica són els següents:

• Garantir la legitimació del procés per part de l’equip de govern i la direcció de les diferents àrees de l’ajuntament.
• Definir i consensuar de forma participativa els valors finals de l'organització que han d’impregnar la visió i la missió en forma de frases simples, atractives i d'alt valor motivacional per a tots els grups d'interès de l'organització.
• Destil·lar i consensuar de forma participativa els valors instrumentals o les regles del joc. Han de ser pocs -no més de tres-, ben definits i assimilats. I han d'abastar tant la dimensió ètica com l'econòmica i l'emocional.
• Realitzar accions mantingudes de comunicació i de formació dels valors institucionals.
• Influir per repensar les estructures organitzatives, els processos de treball i la política de persones (atracció, selecció, formació, promoció, reconeixement) segons els valors explícitament compartits.
• Monitoritzar periòdicament la coherència d'acció entre el que es diu i el que es fa en tots els àmbits pel que fa a valors de l'empresa.

Existeix una gran quantitat de mètodes per ajudar a planificar. En aquest apartat, hi enumerarem alguns dels que s'han considerat més adequats en la gestió pública actual, amb una clara orientació participativa, tant dels professionals com en els darrers temps de la pròpia ciutadania.

Cal tenir present que el mètode més important de planificació és la pròpia direcció per objectius ja comentada i que no repetirem aquí.

L'anàlisi DAFO, també coneguda com a FODA o DOFA, és una eina d'estudi de la situació d'una empresa, unitat, un projecte o una persona, que analitza les seves característiques internes (debilitats i fortaleses) i la seva situació externa (amenaces i oportunitats) en una matriu quadrada. Prové de les sigles en anglès SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities i Threats).

El primer pas que hem de donar és descriure la situació actual de la unitat o del departament en qüestió, identificar les estratègies, els canvis que s'han produït i les nostres capacitats i limitacions. Això ens servirà de base per fer una anàlisi històrica.

A continuació es poden realitzar els diferents passos de l'anàlisi (DAFO); aquests són:

1. Anàlisi interna.
2. Anàlisi externa.
3. Confecció de la matriu DAFO.
4. Determinació de l’estratègia que cal emprar.

Els elements interns que s'han d'analitzar durant l'anàlisi DAFO corresponen a les fortaleses i debilitats que es tenen respecte a la disponibilitat de recursos pressupostaris, personal, d’actius, de qualitat de servei, d’estructura interna, de percepció dels usuaris, entre d'altres.

Fortaleses

Descriu els recursos i les destreses que ha adquirit la unitat: en què ens diferenciem d'altres unitats o departaments ? Què sabem fer millor? Aquesta anàlisi interna de les fortaleses ha de permetre identificar quins atributs dins de la unitat li permeten generar una alta qualitat de servei.

Debilitats

Les debilitats fan referència a tots aquells elements, recursos, les habilitats i actituds de la unitat o del departament que constitueixen barreres per aconseguir els objectius. També es poden classificar: aspectes del servei que es brinda, aspectes pressupostaris, aspectes organitzatius, aspectes de control. Les debilitats són problemes interns que, un cop identificats i desenvolupant una adequada estratègia, poden i s'han d'eliminar.

La unitat o el departament té sentit en funció dels usuaris del seu servei i per tant l'anàlisi externa permet fixar les oportunitats i amenaces que el context pot presentar-li a aquesta unitat o al departament. Cada departament, entès com un sistema de funcionament particular, forma part d'un sistema més gran, que és l'organització a la qual serveix. El procés per determinar aquestes oportunitats o amenaces es pot realitzar establint els principals fets o esdeveniments de l'ambient que té o podrien tenir alguna relació amb la unitat.

Oportunitats

Descriuen aquells factors positius que es generen en l'entorn i que, un cop identificats, poden ser aprofitats, però que, si no són reconeguts a temps, significa una pèrdua de qualitat de servei.

Amenaces

Les amenaces són situacions negatives, externes al programa o projecte que poden atemptar contra aquest, per la qual cosa pot ser necessari dissenyar una estratègia adequada per poder esquivar-les. Si aquestes amenaces són reconegudes a temps, es poden esquivar o ser convertides en oportunitats.

Un cop descrites les amenaces, oportunitats, fortaleses i debilitats de l'organització, podem construir la matriu DAFO, matriu que ens permet visualitzar i resumir la situació actual de l’organització i/o la unitat i definir una estratègia i un pla d'acció.

El secret de l'anàlisi DAFO està en que sigui la més simple i concreta possible:

• Recollint la informació i situant-la en el quadrant apropiat, obtindrem una visió general de la situació de la unitat.
• És una estratègia que s'ha d'utilitzar com a procés reflexiu de la unitat.
• Ofereix una imatge estàtica de la situació de la unitat en el moment en què es realitza. És per això que cal reformular-la de tant en tant, especialment quan es produeixen canvis en l'entorn i/o en la pròpia institució/unitat.

De la combinació de fortaleses amb oportunitats sorgeixen les potencialitats, les quals assenyalen les línies d'acció més necessàries per a la unitat o al departament. Les limitacions, determinades per una combinació de debilitats i d’amenaces, signifiquen una seriosa advertència. Mentre que els riscos (combinació de fortaleses i d’amenaces) i els desafiaments (combinació de debilitats i d’oportunitats), determinats per la seva corresponent combinació de factors, exigiran una acurada consideració a l'hora de marcar el rumb que la unitat haurà d'assumir.

Aquesta tècnica és utilitzada en moments en què una organització busca el canvi o proposar millores dins de departaments, processos, o la implantació de noves eines o qualsevol altre àmbit que suposi introduir un element nou dins l'organització enfrontant entre si els possibles elements impulsors i els que poden frenar.

Proporciona un marc per observar les forces que afecten una situació problemàtica. Les forces impulsores o positives són les que porten canvis a la situació actual i les forces repressores o negatives frenen el canvi. Depenent de l'assumpte, es poden tenir en compte els diferents tipus de forces: recursos disponibles, tradicions, interessos personals, estructures organitzatives, tendències socials, normatives, necessitats personals o grupals, polítiques i normes institucionals, valors, desitjos, costos, etc.

La tècnica pot utilitzar-se quan es desitgi introduir elements nous i buscar la millora contínua, o simplement conèixer per què alguna cosa que suposadament es va implantar no està tenint l'èxit desitjat; al final tindrem un diagrama de correlació de variables impulsores i de resistència al canvi.

La creixent complexitat social, junt amb les limitacions de la planificació exclusivament tècnica enfront de situacions que no deixen de tenir un fort component subjectiu, ha obert la porta a nous sistemes de planificació que donen veu a la pròpia ciutadania en les decisions que els afecten.

Per descomptat que no totes les polítiques públiques seran obertes a la participació, sigui pel seu alt contingut tècnic, sigui per la seva centralitat en el model social de l’equip de govern, però el cert és que en els darrers anys els processos participatius en els quals es convida a la ciutadania a decidir sobre els usos d’un equipament municipal, la reordenació d’una zona d’un barri o l’assignació pressupostària d’una part (normalment petita) del pressupost municipal, cada cop són més nombrosos.

Això, com diuen els mateixos autors porta a un nou lideratge basat en la confiança en un rol de mediador entre les diferents perspectives implicades, com es veurà també en l’apartat següent.

Ens calen nous lideratges per ordenar les “noves formes d’organització social i política que responguin a aquesta nova realitat, que s’articulin en xarxa, que desenvolupin aquelles habilitats i formes de fer pròpies dels nous temps…” (Parés, Castellà i Subirats, 2014).

Els mètodes que es poden utilitzar per facilitar els processos participatius, que no vol dir assemblearis, són molt diversos. Ara no entrarem a descriure’ls, però sí cal esmentar que alguns d’ells busquen més un acord de síntesi entre les diferents opinions, com seria el cas dels grups focalitzats, d’altres faciliten processos d’intel·ligència col·lectiva i finalment, en alguns casos, es busca més aviat idees innovadores amb la utilització de mètode de creativitat.

Els “grups d’interès”, traducció aproximada de stakeholders en l’original anglès, són aquelles persones, grups, departaments, organitzacions, etc. que es poden veure afectats per la nostra gestió, o tenen un especial interès en ella. Si ens centrem en la funció de planificació, estem parlant, doncs, de qualsevol persona que es veurà afectada per la nostra elecció d’objectius, temporització, participació i criteris de seguiment.

El principal grup d’interès de qualsevol Administració pública és, sens dubte, la ciutadania, però, en ser justament qui dona sentit a la feina de l’Administració, és millor diferenciar-la de la resta. La ciutadania, no es tracta de tenir-la en compte, sinó que l’Administració treballa per a ella, i per aquest motiu les seves necessitats han de ser conegudes i considerades d’una manera integrada en la pròpia missió administrativa.

En la majoria dels casos la llista de grups d’interès pot ser bastant llarga i, per tant, és recomanable categoritzar-los per centrar els nostres esforços en els que són realment clau per assolir els nostres resultats. Per tal de poder focalitzar la nostra atenció en aquells grups d’interès més crítics per als nostres resultats, proposem el quadre següent: